Một số vấn đề liên quan đến quyền của nông dân đối với ruộng đất

TÓM TẮT:

Đất đai là của báu của một nước, không có gì quý bằng đất đai. Trong đó ruộng đất là mẹ sinh ra mọi thứ vật chất của xã hội và là tư liệu sản xuất cơ bản và phổ biến, quý báu nhất của nền sản xuất nông nghiệp. Do vậy, mọi quốc gia trên thế giới đều thống nhất nhận thức rằng, đất đai, ruộng đất là tài sản và là tài sản đặc biệt. Tác giả bài viết tổng hợp một số nội dung pháp lý liên quan, đồng thời góp thêm một số phân tích về nội dung vừa nêu.

Từ khóa: Sở hữu đất đai, ruộng đất, nông dân, quyền sở hữu, tài sản.

1. Sở hữu đất đai, ruộng đất của nông dân

Về sở hữu toàn dân đối với đất đai và ruộng đất

Hiện nay, trên thế giới có 3 hình thức sở hữu đất đai cơ bản, gồm: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân. Đa số các nước thừa nhận đa hình thức sở hữu và các nước phát triển đều thừa nhận hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai. Các nước châu Á, châu Phi lại phổ biến thừa nhận sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Có một số hình thức sở hữu đất đai khác như sở hữu của Hoàng gia, của chính quyền tiểu bang (Canađa),... Các nước Trung Quốc, Việt Nam, Lào,... thừa nhận hình thức sở hữu công đối với đất đai. Lào và Việt Nam chỉ thừa nhận một hình thức sở hữu đó là sở hữu toàn dân đối với đất đai [9], [14]. Tại Việt Nam, để lựa chọn hình thức sở hữu đối với đất đai, giai đoạn những năm 2010 đến 2013, trên tất cả các bàn nghị sự của các cấp lãnh đạo, của các tổ chức chính trị và trên mọi diễn đàn của quần chúng nhân dân đã bàn thảo một cách công khai, dân chủ và có trách nhiệm. Kết quả của các cuộc bàn thảo này là khẳng định trong bản Hiến pháp năm 2013 về hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai, trong đó có ruộng đất của người nông dân. Nó được xem là hợp giữa ý Đảng với lòng dân. Như vậy, trong chính sách của quốc gia thì ruộng đất của người nông dân không có hình thức sở hữu riêng biệt.

Cụ thể, Điều 53 Hiến Pháp năm 2013 quy định đất đai “là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” [14, Điều 53]. Như vậy, sở hữu toàn dân sẽ chi phối quan hệ quản lý của Nhà nước đối với đất đai, quan hệ sử dụng và quan hệ phân phối lợi ích do đất đai mang lại tại Việt Nam. Với hình thức sở hữu này thì về lý thuyết, Nhà nước Việt Nam đại diện cho toàn dân thực hiện quyền chủ sở hữu đối với đất đai, là người duy nhất có đầy đủ quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai. Nhà nước chiếm hữu đất đai thông qua các hoạt động địa chính và định đoạt đất đai thông qua các quyết định hành chính [6, tr 27-36]. Cùng với tư cách là tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị, thực hiện chức năng quản lý mọi mặt đời sống xã hội, Nhà nước có tư cách “kép” để thực hiện quản lý thống nhất đối với đất đai thông qua công cụ pháp luật [14, Điều 54]. Trong điều kiện kinh tế thị trường, dựa trên sở hữu toàn dân đối với đất đai do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu là nét đặc trưng ở Việt Nam.

Sở hữu toàn dân đối với đất đai và mối liên quan đến quyền đối với ruộng đất của nông dân

Nội dung quyền sở hữu gồm ba quyền năng cơ bản: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt [13]. Như vậy, quyền sử dụng đất là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất, bị chi phối bởi quyền sở hữu nhưng không hoàn toàn giống với quyền sở hữu và quyền sử dụng các tài sản thông thường. Theo pháp luật hiện hành của Việt Nam thì chủ thể sử dụng đất được hưởng quyền năng cụ thể, trong một số trường hợp, quyền sử dụng đất có sự “hóa thân” vào quyền sở hữu đất mà các nhà nghiên cứu gọi là “sở hữu kép” [13], “sở hữu đa tầng”. Theo học giả Nguyễn Ngọc Điện: Trong điều kiện đất thuộc sở hữu toàn dân, quyền sử dụng đất có giá trị tiền tệ và chuyển nhượng được trong giao lưu dân sự. Quyền sử dụng đất có xu hướng được nhìn nhận trong luật Việt Nam là bất động sản cơ bản trong khối tài sản thuộc sở hữu tư nhân, giống như đất trong luật của các nước thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất.

Theo Lynton K.Caldwell, khi trích dẫn lời bình luận của R.G. Crocombe thì con người không bao giờ thực sự là “chủ sở hữu” đối với đất, anh ta chỉ sở hữu các “quyền đối với đất” mà thôi” [13]. Sự “tư hữu” của chủ sở hữu có thể bị xâm phạm bởi cơ quan quyền lực công vì nhiều lý do, trong đó có các khoản thuế và rất nhiều mục đích công cộng như làm đường cao tốc, sân bay... Vì thế, hầu hết pháp luật của các nước cho rằng, “sở hữu” đất được hiểu như “quyền” hơn là sự “tư hữu”[12]. Tại Hoa Kỳ, đất đai chủ yếu thuộc sở hữu tư nhân nhưng Chính phủ Hoa Kỳ vẫn khẳng định vai trò ngày càng lớn và có vị trí quyết định đối với đất đai [12]. Có học giả Việt Nam khẳng định quyền sở hữu tư nhân về đất đai không thể và không bao giờ trở thành quyền năng tuyệt đối. Quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt của các chủ thể đều có thể bị hạn chế bởi lợi ích công cộng, môi trường, phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước, chất lượng đất, chủ thể khác [10],... Như vậy, quyền đối với đất đai, quyền của người nông dân đối với ruộng đất của họ không phải chỉ được bảo đảm bằng duy nhất sự công nhận và bảo hộ sở hữu tư nhân đối với đất đai, ruộng đất mà còn được bảo đảm bằng những cách khác trong điều kiện Việt Nam ghi nhận quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai nói chung, ruộng đất nói riêng.

2. Quyền sử dụng đất, quyền tài sản đối với ruộng đất của nông dân

Quyền sử dụng đất

Mặc dù đã được sử dụng khá phổ biến, nhưng pháp luật Việt Nam từ trước tới nay chưa có định nghĩa chính thức về quyền sử dụng đất. Từ điển Luật học năm 2006 định nghĩa: "Quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho...” [7, tr. 655]. Qua nghiên cứu, có nhà khoa học Việt Nam khẳng định: Quyền sử dụng đất là khả năng pháp lý do pháp luật quy định cho người sử dụng đất để giúp cho chủ thể này thỏa mãn tối đa các lợi ích của mình trong quá trình khai thác công dụng của đất và hưởng hoa lợi, lợi tức từ việc sử dụng đất [3, tr. 13]. Còn các nhà khoa học thuộc Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa: "Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”[7, tr. 79].

Như vậy, về lý thuyết thì quyền sử dụng đất có hai cách hiểu: (1) Quyền sử dụng đất hiểu với tư cách là một quyền năng của chủ sở hữu thì: Quyền sử dụng đất là khả năng chủ thể khai thác công dụng của đất và hưởng hoa lợi, lợi tức từ việc sử dụng đất để đem lại lợi ích cho mình và xã hội và (2) Quyền sử dụng đất hiểu với tư cách là quyền tài sản thì: Quyền sử dụng đất bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt quyền tài sản quyền sử dụng đất của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất đai, ruộng đất

Quyền sử dụng đất là tài sản, là hàng hóa, nhưng là tài sản và hàng hóa đặc biệt “không phải là quyền sở hữu”[4]. “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản” [15, Điều 105] và “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với quyền sở hữu trí tuệ, QSDĐ và các quyền tài sản khác” [15, Điều 115]. Khi quyền sử dụng đất là tài sản thì đây là tài sản đặc biệt, nó mang yếu tố vật quyền, trước hết là một quyền năng pháp lý do pháp luật quy định mang tính chất loại trừ có hiệu lực với bất kỳ ai [3, tr. 14], là quyền của một chủ thể được thực hiện trên tài sản khác là đất đai và là vật quyền hạn chế [3, tr 14]. Từ đó, một học giả Việt Nam nêu: Quyền sử dụng đất là quyền tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyển quyền sử dụng đất. Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định [8]. Khi tài sản quyền sử dụng đất đưa vào giao dịch, kinh doanh thì nó trở thành hàng hóa đặc biệt.

Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam hiện hành chưa có sự phân biệt rách ròi giữa quyền sở hữu đất đai với quyền sử dụng đất; chưa khẳng định rõ ràng người sử dụng đất có quyền sở hữu đối với tài sản quyền sử dụng đất, thậm chí chưa thống nhất quy định quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Cụ thể là, tại Điều 189 Bộ Luật Dân sự năm 2015 quy định: Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật. Vậy có thể lập luận: quyền sử dụng đất chỉ là một dạng quyền năng của quyền sở hữu, được Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất mà thôi. Ngoài ra, theo quy định tại Điều 106 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì quyền sở hữu, quyền khác đối với bất động sản đều phải được đăng ký, nhưng Bộ luật này không quy định rõ ràng rằng quyền sử dụng đất là quyền tài sản thì đó là tài sản gì, nên không rõ có thuộc trường hợp phải đăng ký hay không phải đăng ký.

Tuy nhiên, đa số nhà khoa học Việt Nam cho rằng, nếu quyền sử dụng đất gắn chặt, không thể tách rời với đất đai là một bất động sản thì nó là bất động sản mang bản chất tự nhiên, nên QSDĐ là tài sản đứng đầu danh sách bất động sản. Vậy quyền sử dụng đất phải được đăng ký. Song theo Luật Đất đai năm 2013 thì người sử dụng đất không thực hiện “đăng ký quyền sử dụng đất” mà thực hiện “đăng ký đất đai”. Như vậy, chưa chắc đã có loại tài sản là “quyền sử dụng đất”, nên người sử dụng đất không thể đăng ký tài sản này.

3. Ruộng đất là tài sản của nông dân

Một là, ngoài sở hữu, quyền của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình đối với đất đai nói chung, của người nông dân đối với ruộng đất nói riêng được bảo đảm thông qua việc Nhà nước có quan điểm rõ ràng về quyền tài sản quyền sử dụng đất/ruộng đất và quy định đầy đủ, thống nhất trong hệ thống pháp luật. Điều này cần được bắt đầu bằng một tuyên bố trong Hiến pháp về quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất.

Hai là, trên nền tảng quyền sở hữu là một “vật quyền mẫu mực” [2], Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, ruộng đất ra các quyết định đối với đất đai trên cơ sở lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, lợi ích của toàn xã hội. Phía người nông dân, là chủ sở hữu tài sản quyền sử dụng đất thực hiện quyền định đoạt quyền sử dụng đối với ruộng đất. Pháp luật cần đảm bảo sự phân định cần thiết, sự hài hòa nhất định khi cả hai chủ thể cùng có quyền quyết định về ruộng đất thông qua cơ chế có sự thống nhất giữa hai bên chứ không phải theo mệnh lệnh của một bên, mà thông thường đó là mệnh lệnh hành chính của Nhà nước như hiện nay. Đặt trong ngữ cảnh liên quan đến bài viết Những người nông dân “chậm đổi mới” của giáo sư Trần Đức Viên, nếu ruộng đất được ví như một tờ giấy, thì tờ giấy thuộc sở hữu của Nhà nước, còn quyền sử dụng tờ giấy thuộc người nông dân. Muốn tích tụ, tập trung các tờ giấy thành cuốn sổ để sử dụng vào một việc lớn hơn, hiệu quả hơn thì pháp luật phải xác định được quyền quyết định tích tụ, tập trung các tờ giấy của cả hai chủ sở hữu là Nhà nước và người nông dân.   

Thực hiện ý thứ hai nêu trên, cần một cách tiếp cận và một phương thức mới trong đó có thể bao hàm cả sự “đổi mới tư duy” của không phải người nông dân mà là của Nhà nước trong việc lấy ý kiến của người dân đó là: Với sở hữu toàn dân thì toàn thể nhân dân, trong đó nông dân là chủ thực sự đối với đất, mặt khác họ còn là chủ sở hữu quyền sở hữu đối với ruộng đất nên được quyết định việc sử dụng tài sản của mình, của quốc gia mình cùng với Nhà nước. Nhà nước với tư cách là tổ chức đại diện cho nhân dân, vì lợi ích công của toàn xã hội sau khi chủ động hoạch định việc sử dụng nguồn tài nguyên quý của quốc gia thì thống nhất với nhân dân trên cơ sở lợi ích hợp lý và cộng đồng trách nhiệm. Theo đó, Nhà nước quyết định việc tập trung, tích tụ đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, trên cơ sở lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, lợi ích của toàn xã hội. Còn người sử dụng đất xác định việc này với tư cách là chủ sở hữu tài sản quyền sử dụng ruộng đất, trên cơ sở lợi ích tư nhân của chính họ. Để đạt được điều đó thì ý kiến của người nông dân về tích tụ đất đai, tập trung ruộng đất cần phải được thực hiện thông qua phương thức biểu quyết hoặc phủ quyết sau khi được giải thích đầy đủ từ phía Nhà nước.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Nguyễn Văn Cần (2010), “Đóng góp của Phan Huy Chú đối với địa chí dân tộc”, Tạp chí Nghiên cứu văn hóa số 3, huc.edu.vn, Hà Nội.
2. Ngô Huy Cương (2005), “Những bất cập về khái niệm tài sản, phân loại tài sản của Bộ luật Dân sự năm 2005 và định hướng cải cách, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 22(159), tháng 11/2009, Hà Nội , tr 21 - 29.
3. Nguyễn Thị Dung (2011), Quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, luận án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 13.
4. Đảng Cộng sản Việt Nam (2010), Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 6 tháng 11 năm 2010 của Hội Nghị lần thứ VI Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp LĐĐ trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, Hà Nội.
5. Nguyễn Thế Đăng (chủ biên) (2008), Giáo trình đất trồng trọt, NXB Nông nghiệp, Hà Nội, tr. 117.
6. Doãn Hồng Nhung (2011), “Chế định sở hữu đất đai qua các thời kỳ và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với đất đai”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19(204) tháng 10/2011, Hà Nội, tr. 27- 36.
7. Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật Đất đai, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, tr. 79.
8. Viện Khoa học pháp lý (năm 2006), Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa và Nhà Xuất bản Tư pháp, Hà Nội.
9. Hồ Quang Huy, “Suy nghĩ về khái niệm quyền sử dụng đất của Việt Nam” http://www.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2168.
10. Vũ Văn Phúc, “Sở hữu toàn dân về đất đai: Tất yếu lịch sử trong điều kiện nước ta hiện nay”, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Tieu-diem/2013/20653/So-huu-toan-dan-ve-dat-dai-Tat-yeu-lich-su-trong.aspx.
11. Nguyễn Thùy Trang, “Cần làm rõ hơn một số vấn đề lý luận liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất”, http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat.aspx?ItemID=165.
12. Nguyễn Minh Tuấn, “Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai - Một vấn đề cần kiên quyết thực hiện”, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2013/22417/Che-do-so-huu-toan-dan-ve-dat-dai-mot-van.aspx
13. Nguyễn Trọng Tuấn, “Kinh nghiệm quản lý đất đai của một số nước trên thế giới và vấn đề đối với Việt Nam”, http://www.vusta.vn/vi/news/Thong-tin-Su-kien-Thanh-tuu-KH-CN/Kinh-nghiem-quan-ly-dat-dai-cua-mot-so-nuoc-tren-the-gioi-va-van-de-doi-voi-Viet-Nam-35616.html
14. Quốc hội (2013), Hiến pháp năm 2013, Hà Nội.
15. Quốc hội (2015), Bộ luật Dân sự năm 2015, Hà Nội.

 Some issues about the rights of farmers to farming land

Vu Van Tuan

Vietnam National University of Agriculture

Duong Van Doan

University of Transport Technology

Do Van Thuan

Transport Management School, Ministry of Transport

ABSTRACT:

Land is the treasure of a country and land is the common means of production, especially agricultural production. Therefore, all countries in the world recognize that land and farming land are special kind of property. This papre introduces some legal contents about land and some analyses of this field.

Keywords: Ownership of land, land, farmers, ownership, property.

[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 20, tháng 8 năm 2020]