Đầu tư trực tiếp nước ngoài trong mối quan hệ với an ninh quốc gia và nhân quyền

Tóm tắt:

Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) không chỉ mang lại cơ hội, mà còn kéo theo nhiều thách thức cho các quốc gia. Bằng việc phân tích - tổng hợp những quan điểm của các học giả phương Đông lẫn phương Tây về mối quan hệ giữa FDI với các vấn đề an ninh và nhân quyền, bài viết cho thấy sự tác động, ảnh hưởng qua lại vừa tích cực lẫn tiêu cực giữa FDI với an ninh và nhân quyền đang diễn ra ở khắp các quốc gia trên thế giới.

Từ khóa: đầu tư trực tiếp nước ngoài, nhân quyền, mối quan hệ, an ninh quốc gia, nhân quyền.

1. Đặt vấn đề

Trong khung cảnh hoàn thiện chính sách và pháp luật về đầu tư, đặc biệt là vấn đề FDI, nhiều khía cạnh đã được bàn luận đến. Trong số đó, phải kể tới là sự tiếp diễn của những tranh luận về sự tác động qua lại giữa FDI với an ninh quốc gia (ANQG) và nhân quyền. Mặc dù mục tiêu thu hút FDI nhằm phát triển đất nước và sứ mạng của công cuộc đảm bảo ANQG không có nhiều mâu thuẫn nhưng thực tiễn các quốc gia cho thấy FDI luôn là đối tượng được nhìn nhận, sàng lọc qua lăng kính, cơ chế an ninh. Bên cạnh đó, mâu thuẫn giữa người sử dụng lao động và người lao động trong các doanh nghiệp FDI, mâu thuẫn giữa chính sách thu hút FDI và chính sách bảo vệ người lao động không phải lúc nào cũng dễ dàng điều hòa.

Chính vì thế, 3 nhân tố FDI - an ninh - nhân quyền vẫn đang trong một sự tương tác và vận động không ngừng, kéo theo nhiều yêu cầu thích ứng, cân nhắc, cải tiến đối với chính sách, pháp luật các quốc gia. 

Bài viết tập trung làm rõ mối quan hệ giữa FDI với ANQG, giữa FDI với vấn đề nhân quyền. Không gian xem xét hai mối quan hệ này bao gồm các quốc gia thuộc khu vực chiếm tỉ trọng FDI lớn trên thế giới. Các lập luận được đưa ra trên cơ sở nghiên cứu của các học giả từ phương Đông lẫn phương Tây nhằm tạo sự đa dạng trong cách nhìn nhận, đánh giá. Câu hỏi nghiên cứu đặt ra là FDI có tác động như thế nào đến an ninh và nhân quyền ở các quốc gia và ngược lại.

2. Đầu tư trực tiếp nước ngoài trong mối quan hệ với an ninh quốc gia

Những khó khăn trong đảm bảo đồng thời hai mục tiêu thu hút FDI để phát triển kinh tế và đảm bảo sự phát triển ổn định của nền kinh tế quốc gia là chủ đề bàn luận phổ biến ở Việt Nam từ cả góc độ chính sách lẫn góc độ pháp lý. Cụ thể hơn, thu hút FDI có thể gây ra những ảnh hưởng tiêu cực cho nền kinh tế quốc gia, bên cạnh các mặt tích cực dòng vốn đầu tư này mang lại. Không chỉ ở Việt Nam, các nghiên cứu gần đây của các học giả nước ngoài cũng cho thấy những diễn ngôn tương tự.

Lấy bối cảnh từ không gian Liên minh châu Âu (EU), Hoa Kỳ và Trung Quốc với tư cách là nơi nhận FDI lớn nhất thế giới trong nhiều thập kỷ gần đây (tổng cộng 57%), học giả người Trung Quốc Cheng Bian[1] đã cho thấy đang tồn tại sự kiểm soát của chính phủ đối với dòng vốn FDI vào các khu vực này. Và điều này liên quan đến một khái niệm được Cheng Bian gọi là chủ nghĩa bảo hộ đầu tư (investment protectionism), được thực hiện thông qua ban hành luật mới hoặc sửa đổi luật hiện hành liên quan đến đánh giá về ANQG (national security review regimes) đối với FDI. Nhìn chung, các chính phủ có lý do cho việc ban hành quy định nhằm phòng tránh các hệ lụy của FDI đối với nền kinh tế quốc gia. Từ góc độ chính trị - pháp lý, hoạt động này được đảm bảo bằng quan niệm về lợi ích quốc gia, nguyên tắc chủ quyền quốc gia (the principle of state sovereignty) và quyền điều chỉnh (the right to regulate) của các nhà nước.

Bức tranh về sự kiểm soát của các quốc gia đối với FDI thông qua cơ chế đảm bảo ANQG đã được Carlos Esplugues[2] đưa ra qua khảo sát sự kiểm soát về ANQG đối với FDI tại 7 quốc gia, siêu quốc gia, gồm: Hoa Kỳ, Trung Quốc, Canada, Úc, EU và Vương quốc Anh. Carlos Esplugues khẳng định ANQG được sử dụng như một công cụ kiểm soát đối với thương mại và đầu tư quốc tế. Dựa vào cách thức sử dụng công cụ này, theo Carlos Esplugues, có các mô hình kiểm soát tương ứng với từng nhà nước như sau: Hoa Kỳ - Mô hình đánh giá (The Paradigm of Review on National Security Grounds), Trung Quốc - Mô hình độc đáo (Designing a Unique Model of Evaluation on National Security), Canada - Mô hình hệ thống đánh giá kép (A Dual System of Evaluation), Úc - Mô hình bài kiểm tra về lợi ích quốc gia (The “National Interest” Test), Liên minh châu Âu - Mô hình Đa nguyên định hướng (From Current Plurality to a Common Future), Vương quốc Anh - Mô hình kết nối với Luật Cạnh tranh (A Model Linked to Competition Law). Điều này cho thấy sự đa dạng trong cách nhìn của các quốc gia về FDI qua lăng kính lợi ích quốc gia nói chung hay ANQG nói riêng.

Tuy nhiên, đã và đang có nhiều mối lo ngại về cơ chế kiểm soát FDI của các chính phủ. Trong một phân tích so sánh pháp lý giữa Đức và Trung Quốc, Cheng Bian[3] khẳng định ở Đức và Trung Quốc đang tồn tại những rào cản pháp lý (regulatory hurdles) cho việc nhận FDI do cơ chế đánh giá về ANQG được các chính phủ đặt ra mang tính khó đoán (unpredictability), không chắc chắn về thủ tục (procedural uncertainty), thiếu minh bạch trong thực tế (the lack of transparency in practice), nói chung là mơ hồ (ambiguity).

Nói về sự mơ hồ, tiến sĩ người Anh Keyan Lai[4] đã nghiên cứu về chế độ sàng lọc an ninh (security screening regimes) trong các chính sách đối với FDI của các quốc gia như Đức, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ và đưa ra nhận định về điểm chung của các chính sách về FDI là tính mơ hồ (ambiguity) và tối nghĩa (obscurity). Quan điểm của Keyan Lai nghiêng về sự bảo vệ lợi ích cho giới đầu tư và khẳng định quá trình xem xét FDI bị chính trị hóa là không lành mạnh, vì nó tạo ra sự không chắc chắn và rủi ro cho các nhà đầu tư nước ngoài, gây tổn hại cho nền kinh tế địa phương và các công ty có thể hưởng lợi từ đầu tư nước ngoài, làm hỏng hình ảnh của nước sở tại như một điểm đến đầu tư thân thiện. Theo Keyan Lai, đang tồn tại sự lạm dụng lý thuyết “đe dọa an ninh” trong các chính sách FDI của các quốc gia và điều này dẫn đến ANQG là một biểu tượng của sự mơ hồ (an ambiguous symbol), vì rất khó để xác định loại vấn đề nào thuộc vấn đề ANQG. Keyan Lai chỉ ra nguyên nhân là do những chính sách này thường được xây dựng một cách có chủ ý để tạo cơ hội cho các cuộc đấu tranh quyền lực (power struggles) và sự phân bổ quyền lực giữa các quốc gia (the distribution of power among states).

Có thể thấy, đang tồn tại một cán cân giữa thu hút FDI để phát triển kinh tế và đảm bảo sự phát triển ổn định của nền kinh tế quốc gia mà việc thiên về một phía nào cũng đều không tốt. Mặc dù là tác nhân quan trọng gây ra sự thiên lệch cán cân nhưng các chính phủ không phải lúc nào cũng mong muốn điều này.

Từ góc độ lý luận, Cheng Bian[5] đặt giả thuyết về sự tương tác (juggling) giữa bảo vệ ANQG (national security) và chủ nghĩa bảo hộ đầu tư (investment protectionism), đồng thời cho rằng câu trả lời nên được tiếp cận từ sự trung lập, tức đảm bảo sự cân bằng giữa hai yếu tố trên. Rõ ràng, các giải pháp đảm bảo sự cân bằng và trung lập nên được ưu tiên. Ngay tại Hoa Kỳ, vấn đề đảm bảo cán cân cũng liên tục được các học giả nhắc đến. Ủy ban Đầu tư nước ngoài tại Hoa Kỳ (CFIUS) là nơi đưa ra các đánh giá về mặt an ninh (security reviews) đối với đầu tư nước ngoài, và những khuyến nghị đối với các nhà hoạch định chính sách, chủ yếu là Quốc hội. Tiến sĩ luật người Mỹ Joanna Rubin Travalini[6] đã nghiên cứu về việc chuyển đổi FDI vào Hoa Kỳ trong bối cảnh các tiêu chuẩn ANQG được nâng cao kể từ sau vụ tấn công khủng bố ngày 11 tháng 9. Theo Joanna Rubin Travalini. Mặc dù đã ban hành các hướng dẫn chặt chẽ hơn trong việc xem xét các giao dịch đầu tư nước ngoài, Quốc hội Mỹ vẫn cần phải xem xét lại mức độ ảnh hưởng của mình trong quá trình này để đảm bảo duy trì các chính sách đầu tư nước ngoài cởi mở và nhất quán tại Hoa Kỳ, đồng thời bảo vệ lợi ích tốt nhất của những người trong biên giới của mình. Hai học giả người Mỹ Edward M. Graham và David Marchick[7] cũng bày tỏ ủng hộ cho sự minh bạch hơn (greater transparency) trong quy trình của CFIUS, bao gồm cả việc tiết lộ, cung cấp các thông tin một cách nhiều hơn cho Quốc hội. Một khuyến nghị quan trọng mà họ đưa ra là nên thiết lập các tiêu chuẩn quốc tế thống nhất trong việc đánh giá tác động của FDI đến ANQG.

Thay cho lời kết về những tranh luận có thể xem xét đề xuất của Cheng Bian[8] về cách khả thi để giải quyết sự mơ hồ và khả năng lạm dụng bảo hộ (protectionist abuse) trong thực tế liên quan đến việc xem xét yếu tố ANQG đối với FDI là các quốc gia cần tạo ra những sự ràng buộc đối xứng (symmetry constraints) giữa quốc gia và nhà đầu tư; đồng thời, các quốc gia liên quan đến nhận và cung cấp FDI cần sử dụng các quy định về bảo vệ ANQG theo chiều hướng “hợp tác” (cooperation), theo nguyên tắc “có đi có lại” (induced reciprocity) hơn là “trả đũa” (retaliation). Mặt khác, các quốc gia cần tránh cực đoan trong đảm bảo nguyên tắc chủ quyền quốc gia (the principle of state sovereignty) và quyền điều chỉnh (the right to regulate).

3. Đầu tư trực tiếp nước ngoài trong mối quan hệ với vấn đề nhân quyền

Vấn đề chịu tác động rõ nét nhất của FDI là quyền lợi của người lao động và các quyền dân sự của công dân. Đặc biệt ở các nước đang phát triển, tác động của FDI đối với bảo vệ quyền lao động (labor rights protection) càng rõ nét.

Có quan điểm cho rằng, quốc tế hóa sản xuất ảnh hưởng tích cực đến bảo vệ người lao động bằng cách thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua chuyển giao công nghệ và tạo việc làm. Có thể kể đến là nhận định của giáo sư Robert J. Flanagan[9] về việc 3 cơ chế chính của toàn cầu hóa (gồm: thương mại quốc tế, di cư quốc tế và hoạt động của các công ty đa quốc gia) đã thay đổi điều kiện làm việc và quyền lao động trên toàn thế giới theo hướng tốt hơn trong thế kỷ 20. Hoặc, theo nghiên cứu của giáo sư người Đức Matthias Busse[10], các quyền cơ bản của người lao động, đôi khi được gọi là tiêu chuẩn lao động cốt lõi (core labour standards) được cải thiện trên thực tế có liên quan đến sự tồn tại của dòng vốn FDI.

Tuy nhiên, theo nghiên cứu của hai học giả người người Mỹ Josh Eastin và Ka Zeng[11] về những gì đang diễn ra ở Trung Quốc cho thấy, FDI tạo ra một “cuộc đua xuống đáy” (race to the bottom) và các nước đang phát triển cạnh tranh để hạ thấp mức lương và tiêu chuẩn lao động nhằm giảm chi phí sản xuất cho các tập đoàn đa quốc gia. Vì lợi ích của các công ty được ưu tiên hơn so với của người lao động, thế giới phải chứng kiến sự hội tụ đi xuống (a downward convergence) trong các chính sách kinh tế và xã hội của các nước đang phát triển.

Thông tin trên trang fdiintelligence.com và maplecroft.com[12] cũng cung cấp những con số thống kê đáng chú ý về tình hình nhân quyền liên quan đến FDI. Theo đó, khoảng 40% trong số 100 điểm đến FDI hàng đầu thế giới đang có nguy cơ vi phạm nhân quyền ở mức “cao” hoặc “cực kỳ cao”, nhất là ở các thị trường mới nổi như Thổ Nhĩ Kỳ và Trung Quốc. Izmir và Istanbul của Thổ Nhĩ Kỳ là nơi có rủi ro lớn nhất đối với nhân quyền, liên quan đến việc bóc lột người tị nạn và người di cư. Thủ đô Bắc Kinh của Trung Quốc đứng ở vị trí thứ ba và là nơi có nguy cơ cao trong vi phạm quyền dân sự của công dân.

Như là một phản ứng có lý do trước các vấn đề tiêu cực gây ra bởi giới chủ, quyền biểu tình của người lao động đã diễn ra trong bối cảnh FDI được tăng cường ở các quốc gia. Học giả Graeme B. Robertson và Emmanuel Teitelbaum[13] nghiên cứu mối quan hệ giữa FDI, chế độ chính trị và các cuộc đình công ở các nước có thu nhập thấp, trung bình và cho rằng FDI tạo ra căng thẳng xã hội (social tensions) và cơ hội biểu tình (opportunities for protest) có thể dẫn đến xung đột công nghiệp (industrial conflict) ở mức độ cao hơn. Nhóm tác giả này cũng lưu ý, mặc dù về tổng thể các chế độ dân chủ có xu hướng có mức độ biểu tình cao hơn, nhưng lại có khả năng đối phó với các căng thẳng phát sinh từ FDI tốt hơn các chế độ độc tài. Graeme B. Robertson và Emmanuel Teitelbaum cho rằng, các nền dân chủ cung cấp cho người lao động quyền tự do lập hội (freedom of association rights), tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết khiếu nại được thể chế hóa (institutionalized grievance resolution).

Tại châu Á, học giả người Hàn Quốc - Taegyun Lim[14] nghiên cứu về sự tác động của làn sóng FDI đến các cuộc biểu tình của người lao động trên cơ sở phân tích dữ liệu thành phố cấp tỉnh của Trung Quốc từ năm 2012 đến năm 2018 và kết luận chính quyền trung ương ban hành luật lao động để bảo vệ tính hợp pháp của chế độ lao động, nhưng chính quyền địa phương không thực thi luật đầy đủ khi họ tham gia vào cuộc cạnh tranh khu vực để thu hút đầu tư nước ngoài. Do đó, người lao động, đặc biệt là người di cư và lao động phi chính thức phải đối mặt với các hành vi nợ lương hoặc trả lương thấp.

Ở chiều hướng ngược lại, nhân quyền và sự đảm bảo nhân quyền có vai trò quan trọng trong việc thu hút FDI tại các quốc gia. Theo phân tích của Adelaiye Samaila Oluwatop[15], chính phủ ở những quốc gia phụ thuộc nhiều hơn vào FDI sẽ ít sử dụng bạo lực chống lại người biểu tình hơn những chính phủ ít phụ thuộc vào FDI hơn. Adelaiye Samaila Oluwatop cho rằng, các nhà đầu tư, được thúc đẩy bởi các chuẩn mực nhân quyền quốc tế và lo sợ xung đột bạo lực, sẽ mong muốn các chính phủ không đưa vũ lực vào cuộc biểu tình ôn hòa của người lao động. Nhóm tác giả Shannon Lindsey Blanton và Blanton Robert[16] lại cho rằng tại các quốc gia (nhận FDI) tôn trọng nhân quyền sẽ gây ra ít rủi ro hơn cho các nhà đầu tư nước ngoài vì sự tôn trọng này đồng nghĩa với việc tăng cường ổn định chính trị và khả năng dự báo. Đầu tư vào các quốc gia có “hồ sơ nhân quyền” tốt cũng làm giảm khả năng bị tổn thương của các nhà đầu tư trước các biện pháp trừng phạt. Hơn nữa, các quốc gia tôn trọng nhân quyền được cho là có khả năng phát triển lực lượng lao động tốt hơn. Tuy nhiên, việc hình thành “một hồ sơ nhân quyền” tốt không chỉ đến từ các tuyên bố quốc gia hoặc các quy định pháp luật mà còn đến từ bên thứ ba. Các học giả người Mỹ Barry Colin, Michael Flynn và Chad Clay[17] cho rằng quốc gia nào chịu tỷ lệ đánh giá thấp về nhân quyền từ các các tổ chức phi chính phủ càng nhiều sẽ nhận được càng ít dòng vốn FDI; đồng thời, sự tôn trọng nhiều hơn đối với quyền sở hữu (property rights) có liên quan tích cực đến thu hút dòng vốn FDI.

4. Kết luận

Sự tác động qua lại phức tạp của FDI với các vấn đề an ninh và nhân quyền phản ánh mối quan hệ đa chiều, biện chứng giữa các yếu tố kinh tế - chính trị - pháp luật - xã hội trong một quốc gia. Những giải pháp thiết lập sự cân bằng và quan tâm thích đáng đến tính hai chiều giữa thu hút FDI với đảm bảo ANQG và bảo vệ nhân quyền nhận được nhiều sự đồng thuận trong các nghiên cứu về FDI trong mối quan hệ với ANQG và nhân quyền.