Tóm tắt:
Phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước là một vấn đề rất quan trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Phân định thẩm quyền chính xác một mặt tạo cho các cơ quan nhà nước chủ động hơn trong việc tiến hành các hoạt động và cũng là cơ sở để kiểm soát hiệu quả việc thực thi thẩm quyền của các cơ quan. Bài viết tập trung đánh giá về việc phân định thẩm quyền cho Quốc hội ở Việt Nam hiện nay. Với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, việc đổi mới đối với Quốc hội cũng không thể nằm ngoài các yêu cầu của nguyên tắc phân định trách nhiệm, thẩm quyền mà Đảng đã đề ra. Phân định thẩm quyền cho Quốc hội chính xác, hợp lý sẽ giúp cho quyền lực của nhân dân được thực thi hiệu quả hơn.
Từ khóa: Thẩm quyền, phân định thẩm quyền, Quốc hội.
Phân định thẩm quyền có thể hiểu là việc xác định rõ cho từng cơ quan nhà nước các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể nhằm đảm bảo cho mỗi việc của nhà nước đều có một địa chỉ cơ quan cụ thể giải quyết.
Việc phân định rõ phạm vi thẩm quyền cho mỗi cơ quan nhà nước để thật sự hợp lý là nền tảng quan trọng đảm bảo hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước của bộ máy nhà nước. Phân định thẩm quyền cũng là cơ sở quan trọng cho việc giám sát, kiểm tra, kiểm soát hoạt động của mỗi cơ quan.
Ở Việt Nam, một trong những định hướng cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước quan trọng được đề cập nhiều trong những năm gần đây là phân công trách nhiệm, phân định thẩm quyền cho các cơ quan nhà nước.
Bắt đầu từ năm 1997, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII đã ban hành Nghị quyết Trung ương 3 chính thức xác định phương hướng hoàn thiện cơ chế quản lý hành chính nhà nước trong giai đoạn mới là: “phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”. Một thời gian dài, việc phân định thẩm quyền thường được định hướng chủ yếu tới các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan tư pháp. Vấn đề phân định thẩm quyền cho Quốc hội rất ít được đề cập, lý do chủ yếu có thể xuất phát từ quan điểm về vị trí, vai trò của Quốc hội trong bộ máy Nhà nước ta chịu ảnh hưởng từ mô hình Xô Viết, theo đó, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân là cơ quan tập trung toàn bộ quyền lực. Quốc hội mặc nhiên được hiểu chính là nhân dân. Do đó, việc cho Quốc hội được quyết định mọi vấn đề là sự hiển nhiên, không cần phải có sự phòng ngừa đối với hoạt động của Quốc hội. Điều này đã được thể hiện rất rõ trong quy định của các Hiến pháp Việt Nam, cụ thể là: Theo Hiến pháp năm 1946 thì “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất”, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 ngoài việc khẳng định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” còn cho phép Quốc hội được thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn khác ngoài phạm vi quy định của Hiến pháp nếu thấy cần thiết. Hiến pháp năm 1992 đã có những điều chỉnh trong nội dung thẩm quyền của Quốc hội những những điều chỉnh này không thực sự xuất phát từ yêu cầu giới hạn, kiểm soát đối với việc thực thi thẩm quyền của Quốc hội. Rõ ràng, những quy định trên của các Hiến pháp vừa dẫn cho thấy phân định thẩm quyền cho Quốc hội không phải là vấn đề được cho là đáng phải quan tâm nhiều trong thời gian qua.
2. Quy định của Hiến pháp năm 2013 về phân định thẩm quyền cho Quốc hội
Hiến pháp năm 2013 tại Điều 2 khoản 3 quy định: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Đây là một quy định quan trọng làm cơ sở cho việc thực hiện phân định thẩm quyền cho các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong đó có Quốc hội và cũng là yêu cầu cơ bản trong xây dựng Nhà nước pháp quyền.
Theo Điều 69 Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội có các quyền: Lập hiến, lập pháp; Quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và Giám sát tối cao hoạt động của Nhà nước.
Cụ thể hóa các quyền này, Điều 70 Hiến pháp 2013 đã quy định các nhiệm vụ và quyền hạn gồm:
- Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật;
- Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;
- Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;
- Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước;
- Quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước;
- Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;
- Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia.
- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn;
- Quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập, giải thể ,nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật;
- Bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;
- Quyết định đại xá;
- Quy định hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp nhà nước khác; quy định huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước;
- Quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia;
- Quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội;
- Quyết định trưng cầu ý dân.
Cũng như Hiến pháp 1992, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ quy định cho phép Quốc hội được đặt ra những nhiệm vụ khác khi xét thấy cần thiết. Ngoài ra, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã bước đầu thể hiện sự phân định khá rõ trong quy định về thẩm quyền của Quốc hội, cụ thể là:
Thứ nhất, hiện nay Quốc hội không thực hiện quyền giám sát đối với “mọi” hoạt động của nhà nước mà Quốc hội chỉ thực hiện giám sát đối với các cơ quan nhà nước do Quốc hội thành lập. Việc giám sát đối với những hoạt động ở địa phương được phân cấp cho Hội đồng nhân dân các cấp.
Thứ hai, trong phân bổ ngân sách thì theo Hiến pháp hiện hành Quốc hội chỉ phân bổ ngân sách Trung ương, còn phân bổ ngân sách địa phương đã được phân cấp cho Hội đồng nhân cấp tỉnh, huyện.
Bên cạnh đó, việc Hiến pháp quy định “Chính phủ thực hiện quyền hành pháp” và “Tòa án thực hiện quyền tư pháp” cũng có ý nghĩa giới hạn phần nào thẩm quyền của Quốc hội.
Những điểm mới này là một bước tiến trong việc thực hiện phân định thẩm quyền đối với Quốc hội. Tuy vậy, xuất phát từ quan điểm truyền thống ở nước ta về mối quan hệ giữa Quốc hội với quyền lực nhân dân nên dù được đánh giá là đã thể hiện những thay đổi lớn trong tư duy về phân công, kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng những quy định về thẩm quyền của Quốc hội cho thấy tư duy về phân định thẩm quyền đối với Quốc hội vẫn không thay đổi so với trước đây. Hiến pháp hiện hành vẫn tập trung cho Quốc hội rất nhiều quyền. Thực tế thì cách quy định về thẩm quyền của Quốc hội như hiện nay vẫn đang khiến Quốc hội quá tải trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Trong khi thẩm quyền của Quốc hội được quy định rất rộng thì Quốc hội lại hoạt động theo chế độ không thường xuyên. Các kỳ họp thường lệ của Quốc hội chỉ được tổ chức một năm hai lần với thời gian khá hạn chế. Điều này khiến cho Quốc hội không thể thực hiện các quyền của mình một cách có chất lượng. Những quyền quan trọng nhất như làm luật, giám sát chưa thực hiện hiệu quả, thậm chí có nhiều sai sót từ đó làm cho vị trí tối cao của Quốc hội trở nên rất hình thức và làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động chung của bộ máy nhà nước. Nếu đứng từ góc độ yêu cầu của nguyên tắc phân công, phân định thẩm quyền trong bộ máy nhà nước thì vẫn rất cần tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh lại một số quyền của Quốc hội trong thời gian tới.
3. Một số yêu cầu trong việc phân định thẩm quyền cho Quốc hội và đề xuất
Trong giai đoạn tới, việc phân định thẩm quyền của Quốc hội cần phải tiếp tục được nghiên cứu hoàn thiện theo các nguyên tắc:
- Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.
Trong Nhà nước dân chủ, cơ sở pháp lý cho việc phân định thẩm quyền quan trọng nhất là Hiến pháp và chủ thể phân định thẩm quyền về nguyên tắc phải là nhân dân. Những nội dung phân định thẩm quyền trong Hiến pháp phải thể hiện đúng với ý chí nhân dân trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân thông qua bộ máy nhà nước.
Quốc hội, dù là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì cũng vẫn chỉ là cơ quan đại biểu của nhân dân cả nước, tức là cơ quan thay mặt nhân dân thể hiện ý chí của nhân dân thành những quyết sách quan trọng của đất nước. Vì vậy, các quyền được phân định cho Quốc hội không được bao trùm lên quyền lực nhân dân hoặc vượt quá phạm vi trao quyền của nhân dân, tức là cần đảm bảo cho nhân dân xem xét và điều chỉnh lại phạm vi trao quyền khi thấy cần thiết. Sự trao quyền của nhân dân cho Quốc hội thông qua Hiến pháp không phải là tuyệt đối và bất biến. Tuy vậy, hiện nay, Quốc hội vẫn giữ toàn quyền quyết định về ban hành, sửa đổi Hiến pháp và không có một cơ chế nào mang tính quyền lực hiện quả cho việc giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực của Quốc hội. Vì vậy, có thể thấy, trong nội dung thẩm quyền của Quốc hội hiện nay chứa đựng các quyền nằm ngoài vai trò đại diện của Quốc hội. Có nghĩa là Quốc hội đang tự quyết định việc trao quyền của nhân dân cho mình. Việc trao cho Quốc hội giữ các quyền lập hiến tuyệt đối như vậy lâu dài sẽ vô hiệu hóa quyền lực của nhân dân. Cần tăng cường sự quyết định của nhân dân đối với Hiến pháp từ đó đảm bảo cho nhân dân kiểm soát phạm vi trao quyền cho Quốc hội cũng như các cơ quan nhà nước khác. Kinh nghiệm của nhiều nước pháp quyền hiện nay trên thế giới trong việc giải quyết vấn đề này là quy định về chế độ trưng cầu ý dân về Hiến pháp hoặc chế độ tài phán hiến pháp. Những điều này đã được đề cập, bàn bạc tới trong quá trình sửa đổi Hiến pháp Việt Nam gần đây nhưng vẫn chưa được hiện thực hóa.
- Bảo đảm tính phù hợp và hiệu quả
Các quyền hạn đã được pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của Quốc hội thì không thể thuộc thẩm quyền của các cơ quan Nhà nước khác. Khi xác định thẩm quyền của Quốc hội, cần cân nhắc xem liệu cơ quan nào khác có thể làm tốt quyền đó hơn Quốc hội không. Nếu có cơ sở xác định Quốc hội không thực hiện quyền đó tốt bằng một cơ quan nào khác thì không nên quy định quyền đó cho Quốc hội.
Các quyền được phân định cho Quốc hội nhìn chung phải phù hợp với đặc điểm thành viên của Quốc hội và chế độ làm việc của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội vốn là những chức danh bầu cử với những tiêu chuẩn không thiên về chuyên môn kỹ thuật mà thiên về uy tín cộng đồng. Bên cạnh đó cũng cần chú ý đến chế độ làm việc của Quốc hội. Quốc hội Việt Nam hiện nay không phải là cơ quan hoạt động thường xuyên với 100% đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên nghiệp. Chính vì vậy, những quyền của Quốc hội không nên là những quyền quyết định nặng về tính chuyên môn. Nếu trao cho Quốc hội quyết định quá chi tiết về chuyên môn thì có thể coi là không phù hợp. Ví dụ như: quyền lập pháp của Quốc hội nên giới hạn lại trong một số lĩnh vực chẳng hạn như Quốc hội chỉ nên ban hành luật để quy định về thực hiện quyền quyền, quy định về thuế, ngân sách. Còn lại nên phân công cho Chính phủ lập quy. Trong quy định lập pháp, Quốc hội cũng chỉ nên giữ quyền tổ chức thẩm định và biểu quyết thông qua luật, không nên quy định Quốc hội làm luật với cách hiểu “làm mọi khâu”, Quốc hội không nên trực tiếp “sửa câu từ”, mà nên là cơ quan chất vấn và đánh giá dự thảo do các cơ quan đề xuất để chấp nhận hay bác bỏ. Các công đoạn như soạn thảo nên phân công rõ cho cơ quan khác có khả năng thực hiện tốt nhất. Phạm vi quyền quyết định nhân sự của Quốc hội cũng cần xem xét lại. Hiện nay, Quốc hội vẫn đang phải quyết định mọi nhân sự của Chính phủ. Trên thực tế, Quốc hội quyết định theo sự đề xuất của Thủ tướng Chính phủ, chưa có trường hợp nào Quốc hội phản đối danh sách Thủ tướng trình lên. Như vậy, quyền này thực tế chỉ có tính hình thức, thủ tục. Rõ ràng, khi cơ chế phân định thẩm quyền giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được xác lập trong hiến pháp như hiện nay thì đối với nhân sự của Chính phủ, Quốc hội chỉ nên giữ quyền quyết định đối với Thủ tướng Chính phủ, quyền quyết định những chức danh khác nên phân công cho cơ quan khác thực hiện chẳng hạn Chủ tịch nước hoặc Thủ tướng quyết định và chịu trách nhiệm. Điều chỉnh như này sẽ giúp Quốc hội không mất thời gian xử lý những vấn đề nhân sự của Chính phủ, mặt khác tăng cường sự chủ động và trách nhiệm của Chính phủ trong việc thực thi quyền hành pháp.
4. Kết luận
Phân định thẩm quyền có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Phân định thẩm quyền chính xác một mặt tạo cho các cơ quan nhà nước sự chủ động, độc lập trong việc tiến hành các hoạt động nhằm thực thi thẩm quyền của mình. Mặt khác, đây cũng là điều kiện cơ bản để kiểm soát, đánh giá hiệu quả và xác định trách nhiệm của từng cơ quan trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao của các cơ quan. Cần phải khẳng định rằng, về nguyên tắc, việc thực hiện phân định thẩm quyền không chỉ được thực hiện trong hệ thống hành chính nhà nước mà còn phải được thực hiện đối với tất cả các cơ quan nhà nước. Với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, việc đổi mới đối với Quốc hội cũng không thể nằm ngoài các yêu cầu của nguyên tắc phân định trách nhiệm, thẩm quyền mà Đảng đã đề ra. Điều 2 Hiến pháp 2013 khẳng định việc xây dựng “Nhà nước pháp quyền”. Nhà nước pháp quyền sẽ không có nếu quyền lực nhà nước không được kiểm soát, và phân định thẩm quyền là cơ sở đầu tiên để kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan. Phân định thẩm quyền cho Quốc hội chính xác, hợp lý sẽ giúp cho quyền lực của nhân dân được thực thi hiệu quả hơn.
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 1946
2. Hiến pháp năm 1959
3. Hiến pháp năm 1980
4. Hiến pháp năm 1992
5. Hiến pháp năm 2013
6. Phạm Hồng Thái, Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 27 (2011) 1-9.
THE JURISDICTION TO THE NATIONAL ASSEMBLY
MA. DINH THI CAM HA
Lecturer of Faculty of Administrative Law, Ho Chi Minh City University of Law
ABSTRACT:
Delegation of authority between state agencies is a very important issue in the organization and operation of the state apparatus. Proper delegation of authority gives state authorities greater control over the conduct of activities and it is also a basis for effective control of the enforcement of authority. The paper focuses on assessing the delegation of power to national assembly in Vietnam. As a constituent part of the state apparatus, the renewal of the National Assembly can not be beyond the requirements of the principles of responsibilities and authority set by the Party. Properly allocating authority to the Congress will make the power of the people exercised more effectively.
Keywords: Jurisdiction,
delegation of authority, National Assembly.
