Kiểm soát quyền hành pháp ở một số quốc gia trên thế giới và giá trị tham khảo cho Việt Nam

TÓM TẮT:

Bài viết phân tích, đánh giá một số kinh nghiệm kiểm soát quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới và đưa ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. Theo đó, Việt Nam cần tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật để đưa pháp luật vào cuộc sống, nâng cao chất lượng chất vấn, giám sát đối với hoạt động của Chính phủ.

Từ khóa: kiểm soát quyền lực, quyền hành pháp, kiểm soát quyền hành pháp.

1. Đặt vấn đề

Quyền hành pháp là nội dung trung tâm của quyền lực nhà nước, do đó kiểm soát quyền hành pháp luôn là nội dung có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong thực thi quyền lực nhà nước.

Từ những nghiên cứu về kiểm soát quyền hành pháp ở một số quốc gia như: Hoa Kỳ, Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng hòa Pháp; từ đó rút ra một số giá trị tham khảo cho Việt Nam.

2. Kiểm soát của các thiết chế quyền lực nhà nước đối với quyền hành pháp

Ở các nước trên thế giới, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với quyền hành pháp là nội dung cơ bản của nhà nước pháp quyền. Chính phủ là thiết chế thực thi, quyền hành pháp là đối tượng chịu sự kiểm soát. Các thiết chế khác gồm Nguyên thủ quốc gia, Quốc hội/Nghị viện và Tòa án là các chủ thể có chức năng kiểm soát quyền lực đối với quyền hành pháp và ngược lại. Tuy nhiên, kiểm soát quyền lực hành pháp ở mỗi quốc gia sẽ khác nhau tùy thuộc vào mô hình tổ chức quyền lực nhà nước.

2.1. Chính thể cộng hòa Tổng thống ở Hoa Kỳ

Sự phân quyền cứng rắn giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là cơ sở để kiểm soát quyền lực hành pháp. Việc phân định rạch ròi giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tạo nên một cơ chế kiểm soát lẫn nhau, không thiết chế nào có thể vượt quyền của mình được trao. Quyền hành pháp ở Hoa Kỳ được trao cho Tổng thống, người đứng đầu hành pháp. Tổng thống do nhân dân bầu ra thông qua đại cử tri, do đó quyền lực của Tổng thống Hoa Kỳ là rất lớn. Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, bổ nhiệm các thành viên Chính phủ, thẩm phán liên bang với sự đồng ý của Thượng viện, có quyền phủ quyết…

Nguyên tắc kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực tạo nên sự kiểm soát đối với quyền hành pháp. Nghị viện Hoa Kỳ không có quyền thành lập các cơ quan hành pháp, không có quyền can thiệp vào quyền hành pháp. Mặc dù vậy, việc kiểm soát quyền lực của Nghị viện đối với hành pháp thông qua hoạt động điều trần của các ủy ban của Nghị viện đối với các quan chức trong bộ máy hành pháp. Ủy ban của Nghị viện sẽ tổ chức các phiên điều trần để giám sát và đánh giá các hoạt động của Chính phủ, để cơ quan lập pháp thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của hành pháp. Cơ chế kiềm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực được thể hiện ở quyền phủ quyết của Tổng thống đối với các dự luật của Nghị viện chuyển sang nhưng mặt khác Nghị viện lại được trao quyền tổ chức bỏ phiếu thông qua dự thảo luật đã bị Tổng thống phủ quyết. Nếu dự luật đó được đa số đại biểu của Thượng viện và Hạ viện bỏ phiếu ủng hộ thì dự luật đó vẫn chính thức trở thành luật. Thêm vào đó, quyết định ngân sách cho nhánh hành pháp hay quyền đàn hạch các quan chức cao cấp của hành pháp bao gồm cả Tổng thống khi phạm các tội nghiêm trọng cũng là phương thức để Nghị viện kiểm soát hành pháp. Nghị viện Hoa Kỳ có thể quyết định cấp hoặc thu hồi, tăng hoặc giảm ngân sách đối với một hoạt động nào đó của Chính phủ. Tổng Kiểm toán do Nghị viện thành lập giúp Nghị viện giám sát hoạt động của Chính phủ về mặt tài chính.

Sự độc lập của tòa án góp phần kiểm soát quyền hành pháp. Tòa án đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực hành pháp do tòa án có vị trí độc lập so với các nhánh quyền lực khác. Các thẩm phán của tòa án tối cao do Tổng thống bổ nhiệm và Thượng viện phê chuẩn. Đối với cơ quan hành pháp, Tòa án tối cao có quyền ban hành các bản án, quyết định chống lại các cơ quan cụ thể của ngành hành pháp do vi phạm pháp luật. Đây được xem là công cụ hữu hiệu của Tòa án nhằm ngăn chặn khả năng Chính phủ lạm dụng quyền lực. Người dân có quyền khởi kiện các hành vi, quyết định hành chính vi phạm cũng như các văn bản lập quy của cơ quan hành pháp khi xâm phạm lợi ích chính đáng của họ nhằm bảo vệ quyền của mình.

2.2. Chính thể cộng hòa đại nghị ở Cộng hòa Liên bang Đức

Hiến pháp Đức thiết lập một hệ thống phân chia quyền lực giữa cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mỗi cơ quan có quyền hạn và trách nhiệm riêng, đồng thời có cơ chế kiểm soát lẫn nhau để ngăn ngừa lạm dụng quyền lực. Tuy nhiên, cơ chế phân quyền được áp dụng mềm dẻo hơn tạo sự phân công và phối hợp giữa các nhánh quyền lực. Quyền lực cũng không tập trung vào một cơ quan nào mà được phân chia cho các cơ quan nhà nước khác nhau mang tính chuyên môn hóa. Mỗi một cơ quan có những thẩm quyền và trách nhiệm khác nhau như Hạ viện, Thượng viện, Chính phủ liên bang, các cơ quan hành chính, các tòa án. Ví dụ: Cùng một hoạt động lập pháp nhưng do nhiều cơ quan cùng thực hiện. Cụ thể quyền trình dự án luật là Chính phủ, Thượng viện, hay Nghị 2 sĩ hoặc Ủy ban của Hạ viện; Quyền thông qua luật là Hạ viện và Thượng viện; Quyền ký phê chuẩn là Tổng thống liên bang. Như vậy sẽ không ai hiểu máy móc lập pháp ở Đức chỉ là chức năng hay công việc của Nghị viện. Đây là điểm khác với cơ chế phân chia quyền lực cứng rắn theo mô hình ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ.

Đứng đầu hành pháp Đức là Thủ tướng liên bang, người nắm giữ vị trí quyền lực nhất trong Chính phủ. Tất cả các thủ tướng đều liên kết với CDU/CSU hoặc SPD, phản ánh sự thống trị của hai đảng lớn trong chính trị Đức. Thủ tướng được Hạ viện bầu ra theo đề xuất của Tổng thống Liên bang. Tiếp đó, Thủ tướng bổ nhiệm các Bộ trưởng Liên bang đứng đầu các bộ khác nhau. Nhiệm vụ của Thủ tướng là đưa ra định hướng chính sách của Chính phủ, mà họ chịu trách nhiệm hoàn toàn. Nguyên tắc này, được gọi là “nguyên tắc thủ trưởng”, nhấn mạnh vai trò trung tâm của Thủ tướng trong việc định hình hướng đi của cơ quan hành pháp. Tổng thống Liên bang, mặc dù chủ yếu là nguyên thủ quốc gia mang tính nghi thức, cũng có một số quyền hành pháp nhất định, chẳng hạn như bổ nhiệm và bãi nhiệm Thủ tướng và Thẩm phán Liên bang và ban hành luật.

Kiểm soát quyền hành pháp thể hiện thông qua cơ chế kiềm chế và đối trọng. Nghị viện kiểm soát Chính phủ thông qua quyền tuyên bố bất tín nhiệm Thủ tướng. Khi Thủ tướng bị tuyên bố bất tín nhiệm cũng đồng nghĩa với việc Thủ tướng sẽ buộc phải từ chức, đồng thời kéo theo toàn bộ thành viên Chính phủ cũng phải từ chức và Nghị viện sẽ tiến hành bầu Thủ tướng mới. Đây là công cụ để Hạ viện kiểm soát quyền lực của Chính phủ. Một mặt Hạ viện bầu ra Thủ tướng thì phải chấp nhận chính sách hay con đường chính trị của Thủ tướng đưa ra. Mặt khác, khi chính sách của Thủ tướng qua một thời gian tỏ ra không hiệu quả, không nhận được ủng hộ của Hạ viện, thì Hạ viện phải có biên pháp giải quyết kịp thời, không để tình trạng trì trệ, yếu kém kéo dài. Tuy nhiên, Hiến pháp Đức cũng quy định Hạ viện chỉ có thể tuyên bố chính thức bất tín nhiệm Thủ tướng nếu Hạ nghị viện bầu ra được một Thủ tướng kế nhiệm mới với tỷ lệ quá bán trên cơ sở danh sách đề xuất của nhóm đại biểu đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm. Đây là cơ chế cạnh tranh lành mạnh tạo khả năng chuyển tiếp và làm cho Hạ viện thực sự là cơ quan quyền lực của nhân dân[1]. Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc định hình chính sách của chương trình lập pháp. Dù Hạ viện có quyền lập pháp nhưng sự tham gia của hành pháp trong việc đề xuất các dự luật giúp cân bằng quyền lực giữa hai nhánh này.

Độc lập tư pháp được thể hiện ở việc Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của luật và các hành động hành pháp. Tòa án hiến pháp liên bang là cao nhất, đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ các quyền cá nhân và giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật. Tòa án hiến pháp Đức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự hiến pháp, bảo vệ nhà nước chống lại những hành động vi hiến của cơ quan hành pháp. Tòa án hiến pháp được giao việc xem xét sự lên án chống lại Tổng thống liên bang bởi Thượng viện và Hạ viện về những vi phạm hiến pháp hoặc các đạo luật liên bang khác[2], xem xét sự lên án chống lại các thẩm phán liên bang, những người vi phạm các nguyên tắc của Hiến pháp liên bang hoặc trật tự hiến pháp của bang.[3]

2.3. Chính thể cộng hòa lưỡng tính ở Cộng hòa Pháp

Mô hình chính thể này thực chất là sự kết hợp các yếu tố của cộng hòa tổng thống và cộng hòa đại nghị, nghĩa là vừa có Tổng thống, vừa có Thủ tướng. Tổng thống do nhân dân trực tiếp bầu ra, giữ vai trò nguyên thủ quốc gia. Tổng thống của Pháp có nhiệm kỳ 5 năm, chỉ đứng đầu nhà nước chứ không đứng đầu Chính phủ, đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng bổ nhiệm các thành viên Chính phủ trên cơ sở đảng chiếm ưu thế trong Nghị viện, có quyền giải tán Hạ nghị viện. Quyền hành pháp được phân chia cho hai chủ thể khác nhau là Tổng thống và Thủ tướng nên sự kiểm soát đối với quyền hành pháp là sự kiểm soát đối với quyền lực của cả Tổng thống và Thủ tướng.

Hoạt động chất vấn là một hình thức kiểm soát có ý nghĩa quan trọng của Nghị viện đối với hành pháp. Trong vòng 4 tuần làm việc của Nghị viện Pháp lại có một tuần trong đó ưu tiên dành cho việc xem xét hoạt động của Chính phủ. Mỗi tuần ít nhất Nghị viện phải ưu tiên dành một buổi họp để các nghị sĩ chất vấn thành viên Chính phủ. Các bộ trưởng của Chính phủ có nghĩa vụ trả lời chất vấn của thành viên Nghị viện, đồng thời phải có trách nhiệm tham dự các phiên họp khi Nghị viện thảo luận về các dự án luật liên quan đến lĩnh vực phụ trách.

Ở Pháp, khi các thành viên Chính phủ phạm tội, Nghị viện có thể thành lập tòa án cấp cao để xét xử. Các thành viên của tòa án cấp cao được lựa chọn trong số các nghị sĩ của cả hai viện. Nếu Tổng thống phạm tội phản quốc hoặc âm mưu xâm hại an toàn của nhà nước, tòa án này cũng có thể xét xử cả Tổng thống sau khi có sự nhất trí của đa số nghị sĩ trong cả hai viện. Ngoài ra, để thực hiện việc kiểm soát đối với hành pháp, Nghị viện Pháp có thể thành lập các ủy ban điều tra để thu thập thông tin.

Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ là một hình thức Nghị viện giám sát hoạt động của Chính phủ một cách hiệu quả nhằm chống sự lạm quyền của cơ quan hành pháp. Hạ viện Pháp có quyền truy cứu trách nhiệm của Chính phủ thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm. Việc bất tín nhiệm Chính phủ được thông qua đại đa số phiếu của các thành viên Hạ viện. Hạ viện đặt vấn đề trách nhiệm của Chính phủ bằng việc biểu quyết một kiến nghị kiểm tra. Trong trường hợp Hạ viện bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, Thủ tướng phải đệ đơn từ chức của Chính phủ lên Tổng thống.

Bên cạnh đó, Chính phủ cũng có những quyền lực nhất định đối với Nghị viện, nhất là trong vấn đề xây dựng pháp luật, giữa lập pháp và hành pháp cũng có sự kiềm chế lẫn nhau. Ở Pháp, Nghị viện có quyền kiểm soát việc ban hành văn bản mang tính chất luật nhưng cơ quan lập pháp ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành (lập pháp ủy quyền).

Xét ở góc độ chính thể, sự kiểm soát đối với quyền hành pháp từ phía nhà nước chủ yếu khác nhau qua cơ chế phân quyền, cơ chế giám sát quyền lực của Nghị viện đối với Chính phủ. Trong khi đó, sự kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành pháp không có sự khác biệt cơ bản, vì tư pháp luôn được coi là thiết chế độc lập có khả năng kiểm soát đối với quyền hành pháp.

3. Những giá trị tham khảo cho Việt Nam

Từ những nghiên cứu về kiểm soát quyền hành pháp ở một số quốc gia với các hình thức chính thể khác nhau có thể rút ra một số giá trị tham khảo cho Việt Nam:

Một là, trong bộ máy nhà nước, nguyên thủ quốc gia là một thiết chế quan trọng, là người đứng đầu nhà nước, thay mặt nhà nước về đối nội, đối ngoại. Nguyên thủ quốc gia ở một số quốc gia là người đứng đầu hành pháp và có vai trò quan trọng trong kiểm soát quyền lực hành pháp. Ở nước ta hiện nay, Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, là người thay mặt nhà nước về đối nội, đối ngoại. Hiến pháp cũng trao cho Chủ tịch nước vai trò, quyền hạn khá lớn, song vẫn chỉ dừng lại ở tầm Hiến pháp, mang tính chất chung chung, hình thức. Vì vậy, Việt Nam có thể tiếp thu một cách hợp lý các quy định về nguyên thủ quốc gia các nước để xác định rõ hơn quyền hạn, trách nhiệm của Chủ tịch nước sao cho phù hợp.

Hai là, Nghị viện của các nước trên thế giới có trình độ kỹ thuật lập pháp cao, tính ổn định tương đối của các bộ luật, luật, được ban hành và năng lực kiểm soát đối với quyền hành pháp theo cơ chế kiềm chế - đối trọng. Vận dụng vào Việt Nam, chúng ta cần phải tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật để đưa pháp luật vào cuộc sống, nâng cao chất lượng chất vấn, giám sát đối với hoạt động của Chính phủ.

Ba là, kinh nghiệm các nước trên thế giới cho thấy hầu hết các quốc gia đều tập trung xây dựng nền hành pháp mạnh và hoạt động hiệu quả. Việt Nam cũng cần tập trung xây dựng một nền hành pháp mạnh và hoạt động hiệu quả hơn, nhằm đảm bảo sự tự kiểm soát quyền lực, phòng ngừa sự lạm dụng quyền lực trong chính hoạt động hành pháp, mặt khác cũng là điều kiện để các thiết chế quyền lực khác kiểm soát quyền hành pháp một cách hiệu quả.

Bốn là, tổ chức tòa án là hệ thống độc lập trong tổ chức bộ máy nhà nước ở nhiều nước trên thế giới. Tòa án ở các nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực và kiềm chế đối trọng. Để thẩm phán được độc lập xét xử thì phải có chế độ đãi ngộ phù hợp. Theo đó, chúng ta cần nghiên cứu một giải pháp lâu dài như thiết lập cơ chế bảo hiến phù hợp với điều kiện của nước ta.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: